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제목 사회 복지는 사람을 게으르게 만드는가?
등록일 2016.07.05 조회수 3445


돈이 얼마나 있으면 나의 삶에 만족할 수 있을까? 돈이 아무리 많아도 인간의 욕구와 행복은 충만하게 채워지지 않는다고 한다. 즉 부유함이 삶의 만족도와 비례하지 않는다는 것이다.

그러나 가난은 다르다. 가난은 '잘못이 아니라 조금 불편한 것'일 뿐이라고 하지만 자본주의 사회에서 가난은 사람을 아주 힘들게 한다. 특히 요즘 생활고를 비관하여 자살했다는 이야기는 가난이 단순한 개인 문제가 아님을 알 수 있다.

과거에 훨씬 더 가난하게 살았던 사람들이 많았겠지만, 오늘날의 가난함은 과거의 그것에 비해 더 많은 고통을 안겨준다. 자본주의 경제 체제 하에서 돈이 없다는 것은 죽음과 같다. '죽을 돈도 없는' 상태에까지 이르게 하기 때문이다. 일을 해서 돈을 구하고 무엇인가를 사지 않으면 생존이 불가능한 현대인의 삶에서 어떻게 가난을 해결할까?

 

사촌이 땅을 사면 배가 아픈 이유

가난은 크게 상대적 빈곤과 절대적 빈곤의 모습을 보인다. 우리 속담에 '사촌이 땅을 사면 배가 아프다'는 말처럼 타인의 부와 자신의 빈곤 상태를 인식하는 것이 상대적 빈곤이다.

한 사회 내에서 다른 사람들과 비교하여 빈곤 상태를 파악할 수 있는 '상대 빈곤율'은 무엇일까? 쉽게 표현하자면 전체 가구를 소득에 따라 한 줄로 세울 때, 중간에 위치한 가구 소득의 절반에도 이르지 못한 가구의 비율을 말한다. 이에 비해 절대적 빈곤은 국가에서 매년 정하는 최저 생계비에 미치지 못하는 소득을 갖는 상태를 말하며, 전체 가구 중 소득이 최저 생계비에 미치지 못하는 가구의 비율을 절대 빈곤율이라고 한다.

쉽게 말하면 절대적 빈곤이 최소한의 인간적인 삶을 누리기 위해 필요한 소득도 벌지 못하는 상태를 말하는 것이라면, 상대적 빈곤은 그 사회에서 다른 사람들의 소득과 비교하여 중앙값에 있는 사람들의 소득의 반 이하를 버는 것을 말한다.

점점 상대적 빈곤을 경험하는 사람이 많아진다는 것은 사실상 그 사회가 '20 대 80의 사회'가 될 가능성이 크다는 것을 말하며, 이로 인해 상대적 빈곤율은 높아질 수밖에 없다. 최근 들어서는 일을 해도 가난에서 벗어나지 못하는 워킹 푸어(working poor)마저 늘어난다.

절대적 빈곤은 실제로 가난을 뼈저리게 경험한다는 점에서 넘길 수 없는 문제이다. 한 사회에서 최소한의 인간으로서 이 정도의 돈은 있어야 살 수 있다고 정한 최소한의 생계비를 가지지 못한 것이 바로 절대적 빈곤이라는 점에서 더 문제가 된다.

그렇다면 가난은 개인의 노력 부족 때문일까 아니면 사회 구조적인 문제 때문일까?

기능론자들은 개인의 능력에서 문제가 생기거나 게으름을 부리는 등으로 인해 가난한 삶을 산다고 본다. 이에 비해 갈등론 입장에서는 불평등한 분배 구조 속에서 가난은 어쩔 수 없이 경험하게 되는 것이라고 설명한다.

가난에 대한 갈등론적인 관점을 상당 부분 받아들여 제도화한 것이 바로 사회 보장 제도이다. 복지 제도는 자본주의 성장 과정에서 사회 구조적으로 어쩔 수 없이 빈부 격차의 심화와 같은 문제가 생기기에 빈곤이 개인만의 문제가 아니며 이에 대한 해결방안을 사회적으로 모색해야 한다는 관점이 반영된 것이다.


 

베버리지 보고서 : 현대적 사회 보장의 시작

1900년대 초반 유럽에서 가난은 가난한 사람의 문제이며 부유한 사람들의 자선에 의해 빈민을 구제할 수 있다는 의식이 팽배했다. 더불어 당시 정부는 자유 방임을 기본으로 하는 작은 정부를 지향했기 때문에 정부의 역할을 강조하지 않았다.

그러나 지속적으로 심화되는 빈부 격차와 제1 · 2차 세계 대전으로 빈곤층이 더 많이 늘어나면서 빈곤을 개인의 문제로만 둘 수 없는 상태가 되자 정부는 이를 제도적으로 해결할 방안을 모색하게 되었다.

영국은 이전에 이미 다양한 구빈법이나 사회 보험을 활용했지만 1940년대에 이르러 좀더 포괄적으로 사회 복지 이념을 실현할 수 있는 방법을 마련하기 위해 위원회를 꾸렸다. 이곳의 위원장으로 임명된 베버리지1)는 당시 영국의 사회 문제를 '궁핍 · 질병 · 나태 · 무지 · 불결'이라는 5가지로 분석하고 특히 궁핍함을 없애는 것을 사회 보장의 궁극적인 목표로 삼았다.

이에 따라 완전 고용 보장, 포괄적인 의료 보험 제도, 아동 수당 도입, 사회 보험의 통합 관리, 복지 비용에서 개인과 정부의 공동 참여 등을 통해 모든 사람에게 포괄적인 부문에서 사회 보장이 이루어져야 함을 주장하는 보고서를 내게 된다. 이것이 바로 현대 사회 보장 제도의 근간이 되는 〈베버리지 보고서〉이다.

1945년 노동당이 이 보고서에 제시된 사회 복지 제도를 실현하려고 하면서 영국에서는 '요람에서 무덤까지'라는 구호 아래 전 생애에 걸친 복지 제도가 만들어진 셈이다.

즉 빈곤층을 위한 최저 생활 수준 보장을 권리의 문제로 보아 생존권이 확보되도록 했으며, 임금 노동자에 한정하였던 이전의 복지 제도를 전체 국민으로까지 확대한 제도가 만들어진 것이다. 이 제도는 유럽 다른 나라로 확대되면서 대부분의 유럽 국가들이 '요람에서 무덤까지'라는 이 복지 제도를 시행하게 되었다.

그런데 영국은 1990년대 중반 이후 급격하게 늘어난 복지 비용을 감당하기 힘들어지자, 대처 정부 시기에 대대적으로 복지 정책을 손보게 된다. 이에 따라 '요람에서 무덤까지'라는 보편적 복지는 스웨덴을 비롯한 북유럽 국가에서 더 다양하게 나타난다.


 

우리나라의 복지 제도

그러면 우리나라의 복지 제도는 어떤 모습일까? 병원에서 치료를 받고 진료비를 조금만 내는 것은 의료 보험에서 나머지를 부담하기 때문이다. 초등학교 의무 교육은 정부가 교육비를 부담해서 가능하다. 모두 사회 복지 제도 덕분이다. 우리의 복지 제도는 크게 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 공공 부조와 사회 보험, 그리고 사회 복지 서비스가 그것이다.

사회 보험은 현재의 가난만이 아니라 가난, 질병, 실업, 재해 등으로 생길 수 있는 미래의 불안을 미리 대처하고자 하는 것으로, 부담 능력이 있는 개인과 정부가 일정액을 분담하여 비용을 대는 상호 부조적 성격을 갖는다. 취업하게 되면 내 월급에서 일정액을 내고, 정부에서도 일정액을 추가하는 국민 연금, 건강 보험, 고용 보험 등이 이에 해당된다.

이중에서도 국민 연금은 고령화 사회가 되면서 그 중요성이 더 커지고 있다. 일하는 사람의 월급 일부를 거두어 두었다가 노년이 되어 소득이 없을 때 연금으로 지급하는 것이다. 현재 일하는 장년층의 돈을 모아서 일하지 않는 고령층의 노후를 일정 부분 책임지도록 하는 것이니, 세대간 부조라는 성격이 강하다.

이와 달리 경제적 능력이 부족하여 최저 생활을 유지하기조차 힘든 사람들을 대상으로 국가가 책임지고 경제적으로 복지 지원을 하는 것을 공공 부조라고 한다. 대표적으로 기초생활보장 수급제도나 의료 보호 등이 공공 부조에 해당된다.

이 경우 빈곤층만을 지원하는 것이기에 소득 재분배 효과가 사회 보험에 비해 훨씬 크고, 빈곤층을 대상으로 하는 최소한의 생계비 보장 등이 가능하다는 장점이 있다. 그러나 국가가 전액을 부담한다는 측면에서 재정 부담이 큰 편이고, 공공 부조를 받는 사람들이 근로 의욕을 상실할 가능성이 있다. 그래서 그들 스스로 가난에서 벗어나려고 노력하는 자활을 어렵게 할 수 있다는 문제점도 지적된다.

이외에도 직접적인 경제적 지원 형태가 아니라 비금전적인 형태로 이루어지는 사회 보장 제도가 있는데, 이를 사회 복지 서비스라고 한다. 이것은 말 그대로 복지 수혜 대상자에게 금전과 같은 경제적인 혜택을 제공하는 것이 아니라, 다른 사람을 통해 서비스를 받게 하거나 제도적인 복지 혜택을 제공하는 것이다.

실업자를 대상으로 하여 국고에서 무료로 지원하는 직업 훈련도 대표적 사례이다. 빈곤층 학생들에게 무상으로 급식을 제공하는 것도 돈이 아닌 서비스 형태로 나가니 당연히 사회 복지 서비스의 일종이 될 것이다.


 

사회 복지의 다양한 모델, 그리고 제3의 길

일반적으로 사회 복지는 크게 두 가지 방향으로 구분된다. 자유 국가 이념을 강조하는 미국에서는 복지를 최소화하고자 하였다. 이에 미국식 복지 모델은 기본적으로 중산층 이상이 세금을 내면 가장 취약한 하류층이 복지 혜택을 받는 구조이다. 세금을 내지 않는 집단만을 대상으로 선별적으로 복지 정책이 이루어진다는 측면에서 선별적 복지라고도 하고, 가난한 사람에게 복지가 은혜처럼 주어지는 것으로 보기에 시혜적 복지 모델이라고도 불린다.

이것은 복지 비용을 최대한 줄이면서도 지원을 꼭 필요로 하는 집단만을 한정하여 효율적으로 지원한다는 장점이 있다.

그런데 선별적 복지의 경우에는 최소한 경제적 지원이 이루어지기에 계층간 차이를 극대화시키고, 복지 대상을 경제적으로 가난한 집단이라고 낙인을 찍는 문제가 있다.

이런 선별적 복지를 기조로 하는 미국에서는 의료 보험도 사회 보험이 아니라 개인 보험 형태로 처리하였다. 미국 오바마 정부에서의 의료 보험법 개정 직전까지 미국에서는 최소 47만 명이 의료 보험을 아예 가지고 있지 못했다. 개인 보험이니 자신이 든 보험의 수준에 따라 보장 수준에서도 큰 차이가 난다. 점점 첨단 장비를 통해 시술하는 현대 의학에서 중산층이어도 큰 수술이 필요한 의료비를 개인이 감당하기 힘든 경우가 많았다.

그래서 다큐멘터리 영화 〈식코〉처럼 손가락이 여러 개 잘려도 보험이 되는 범위 안에서 몇 개만 선택하여 치료받는 일도 생긴다. 암과 같이 치료비가 많이 드는 경우 치료에 집중하다 보면 중산층이 홈리스가 되는 경우도 생긴다.

이렇게 모든 국민을 대상으로 하는 의료 보험 정책이 시행되지 못하다가 오바마 정권에 들어서야 공공적 의료 보험을 법으로 통과시켰다. 이 과정에서 수많은 국민들의 저항이 있었던 것도, 법률 통과를 의료 보험의 '개혁'이라고 부르는 것도 바로 이런 선별적 복지 전통 때문이다. 그러나 현재 미국에서는 여전히 이 법안을 폐지하려는 움직임을 보인다.

이와 달리 영국에서 시작되어 북유럽으로 퍼져나간 복지 제도는 '요람에서 무덤까지'라는 슬로건에서 강조된 대로 모든 사람을 대상으로 하는 복지를 강조하기에 보편적 복지라고 하며, 보편적 복지를 위한 대대적인 복지 투자를 할 경우 전반적인 삶의 질을 높일 수 있다고 보기에 복지 정책이 모두에게 유익한 사회를 만들도록 한다는 점에서 역동적 복지라고도 한다. 주로 스웨덴을 비롯한 북유럽 국가에서 이루어지는 것이다.

이는 가능한 많은 세금을 거두고 복지를 통한 사회적 분배를 최대한 강조하는 방식이다. 복지 비용을 충당해야 하므로 당연히 국민의 세금 부담이 많다. 심한 경우 소득의 50퍼센트 정도가 세금으로 나간다고 투덜대기도 한다. 그러다 보니 역으로는 일하지 않고 복지 수혜만 누리는 집단이 생겨 '복지병'이라는 사회 문제를 만들기도 한다.


우리나라의 복지 제도 중에서 보편적 복지에 가까운 것이 의료 보험 제도이다. 신문에서 '의료 보험을 관리하는 국민건강보험공단의 적자 누적액 1조'와 같은 기사를 볼 수 있을 것이다. 적자가 이렇게 누적되는 것은 적은 보험료를 내면서 누구나 쉽게 자주 병원에 가기 때문이다. 큰 병이 아닌데도 대형 병원을 찾는 사람들이 있는가 하면, 아프지 않은데도 병원에 들러서 진찰받거나 침을 맞으면서 시간을 보내는 사람들도 있다. 그러니 적자폭은 해마다 누적된다.

문제는 두 가지 모델 모두 나름대로 문제가 있다는 것이다. 선별적 복지의 경우 경제적 효용성은 강조되지만, 사회 복지 혜택이 일부에게만 가는 문제가 생긴다. 보편적 복지의 경우 근로 의욕이나 자활 의욕을 상실하게 하게 할 가능성이 있다.

베버리지가 학장으로 있던 런던 정치경제대학의 교수인 앤서니 기든스2)는 1987년에 『제3의 길』을 펴내어, 두 모델이 갖는 문제점을 지적하면서 새로운 복지 이념의 필요를 강조하였다. 그는 경제적인 효율성도 달성하면서 사회적 약자 스스로 자활할 수 있는 복지 실현이 가능한 방안을 제3의 길이라고 한 것이다.

이것은 사회 복지 대상자 중에서 스스로 일할 능력이 있는 사람들에게 직업 훈련을 제공하고 스스로 자활 성향을 키우도록 복지 지원을 개선하여 재정적 효율성도 도모하는 것을 말한다. 즉 가난 등의 원인이 개인이냐 사회 구조에 있느냐는 문제에 대하여 한쪽에 치우친 답을 하지 않고 국가가 개입하여 개인의 자활을 도와주어야 한다는 것이다. 이러한 복지를 생산적 복지라고 부른다.

생산적 복지는 우리나라에도 도입되어 2000년대에 주요 사회 복지 내용으로 나타난다. 대표적으로 자산 형성 지원 사업이 있다. 이는 근로 소득이 있는 저소득층이 소비를 줄이고 저축을 할 경우, 저축한 돈에 대응하는 일정 액수를 정부에서 지원하여 자산 형성이 이루어지도록 돕는 것으로 빈곤층의 자활을 정부도 돕겠다는 것이다.

그러나 생산적 복지가 신자유주의적 정책을 시행하는 정부의 복지제도로 시행되면서 '복지'의 요소는 상당히 축소되고 '생산'의 측면만 강조될 수 있다. 이로 인해 전반적으로 복지 예산이 축소되고, 재정의 효율성을 강조하는 정책 수행의 근간이 되는 정책으로 오해받기도 했다.


 

우리나라에서 무상급식이 논란거리인 이유

지금 한국에서 중요한 화두로 떠오른 것은 무상급식이다. 기존에는 기초생활 수급자와 같이 경제적으로 어려운 형편에 놓인 가정의 자녀에게만 무상급식을 서비스하는 선별적 복지 제도였다. 그런데 무상급식은 모든 학생에게 서비스를 제공하는 보편적 복지제도로 바꾸자는 것이다.

당연히 보수 진영에서는 이를 반대할 수밖에 없다. 보편적 복지를 위해서는 가진 자들이 더 많이 세금을 내야 하기 때문이다. 그리고 무상급식이 시행되면 더욱 보편적 복지를 강조하여 주택 등 다양한 영역에서 보편적 복지를 강조할 것이기 때문이다. 복지 관련 예산을 이전 정부에 비해 줄여나가는 정책을 펴는 정부도 보수적인 정책을 펴는 집권 정당 모두 반대 입장을 보인다.

그래서 보수 진영에서는 무상급식을 주장하는 진보 진영에 대하여, 선거에서 이기기 위한 포퓰리즘적 발상이라고 비판한다. 결국 무상급식으로 인해 예산을 사용하게 되면서 무엇보다 중요한 수업 개선 등의 필수적인 교육 복지를 제대로 시행하지 못한다고 주장한다.

이에 반해 진보 진영에서는 무상급식을 찬성한다. 우리나라의 의료 보험이 상당 부분 보편적 복지 형태를 띠지만, 의료 보호와 의료 보험 제도로 나누어 진행된다. 이는 북유럽처럼 능력에 따라 차별적으로 세금을 내고 누구나 동일한 혜택을 누리는 보편적 복지 제도를 제대로 구현하는 것이 아니다. 그러니 무상급식은 보편적 복지제도로 바꿀 수 있는 시발점이 되는 것이다.

지금은 재원이 부족해서 다른 교육 예산에서 재정을 충당하여 문제가 되지만, 궁극적으로 세금을 통해 재원을 확보하면 모든 아이들이 눈치 보지 않고 평등하게 식사할 인간다운 권리를 누리는 것이라고 주장한다.

결국 이 문제는 모든 사람이 요람에서 무덤까지 인간다운 삶을 누리는 보편적 복지제도로 전환하는 것이 모두가 잘사는 것이라는 주장과 복지병으로 인해 국가의 재정을 낭비하여 온 나라가 망하게 될 것이라는 주장의 대립이다.

따라서 사회 복지 제도가 약한 우리나라에서 무상급식 문제를 단순히 보수 집단과 진보 진영의 정치 이념의 갈등으로 보아서는 안 될 것 같다. 그러니 이 무상급식 논의는 단순히 무상급식 그 자체가 아니라 우리나라의 복지제도 정책의 방향에 관해 전국민이 참여하는 논의여야 한다.

다만 이 과정에 한 가지 생각해 볼 거리는 있다. 복지 제도가 너무나 미흡해서 복지병을 염려하지 않아도 되는 우리나라에서 복지병을 걱정하는 것은 마치 구더기가 무서워 장을 못 담그는 것과 같다는 점이다.


 

사회학 개념 꼬집어보기

★ 공공 부조 : 생활 능력이 부족하거나 생활이 어려운 국민을 대상으로 정부에서 재원을 마련하여 복지 지원을 하는 제도
★ 사회 보험 : 사회 구성원과 정부가 상호 일정 부분의 재원을 부담하는 복지 지원 제도
★ 선별적 복지(시혜적 복지) : 일정 집단 즉 세금을 내지 않는 집단만을 대상으로 한 복지 정책
★ 보편적 복지(역동적 복지) : 모든 사람을 대상으로 하는 복지 정책
★ 생산적 복지 : 국가가 개입하여 사회 복지 대상자가 스스로 일할 능력을 갖출 수 있도록 도와주는 것을 말함
★ 복지 사회 : 모든 사회 구성원이 쾌적한 삶과 인간의 존엄을 누리는 삶을 지향하는 사회
★ 복지 국가 : 국민 전체의 복지 지원과 행복 추구를 국가의 기본 이념으로 삼은 국가

 


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